UM ESCLARECEDOR DEBATE SOBRE A TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA NO MUNDO ATUAL

Amigos, divulgo neste espaço interessante debate sobre a transição democrática no mundo atual, no qual participaram importantes estudiosos do mundo da política como Larry Diamond, Francis Fukuyama, Donald L. Horowitz e Marc E. Plattner. 

Sob a coordenação deste último, já tinha eu participado, em novembro de 2001, de esclarecedora discussão em torno ao tema da transição democrática, em seminário organizado pelo meu amigo João Carlos Espada no Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica de Lisboa, dois meses depois dos atentados de 11 de setembro. 

A minha exposição versou acerca dos modelos de transição democrática na América Latina. Na minha intervenção enfatizei o caminho que a sociologia brasileira denominou de "autoritarismo instrumental", proposto nos anos 50 por Oliveira Vianna e que, de fato, foi adotado na abertura brasileira de fim do ciclo militar. Ficou famosa a frase do general Figueiredo que encarnava esse modelo: "Juro fazer deste país uma democracia e prendo e arrebento quem se opuser". 

A novidade do texto que divulgo é que se escora nas categorias propostas pelos liberais e liberais-conservadores no mundo anglo-saxão, que em muito podem esclarecer os confusos tempos que vivemos. Apenas para destacar um aspecto que me parece fundamental: mudanças como as efetivadas no seio da denominada "Primavera Árabe" não poderiam ser entendidas sem a nova mídia aberta pela tecnologia das comunicações via Smartphones. À luz dessa novidade poderiam ser interpretadas, também, as manifestações massivas que, no Brasil, depuseram Dilma Rousseff e deram por encerrado o ciclo lulopetista.

Agradeço ao meu amigo Marcos Moraes o envio deste documento que ora divulgo e que considero de capital importância para compreendermos os tempos confusos que, também no Brasil como no resto do mundo, estamos vivendo.

Repensando o paradigma da transição[1]

Larry Diamond, Francis Fukuyama, Donald L. Horowitz e Marc F. Plattner

Publicado originalmente como “Reconsidering the Transition Paradigm”, Journal of Democracy, Volume 25, Número 1, Janeiro de 2014 © 2014 National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press.

A discussão publicada aqui foi tirada do painel de encerramento de uma série de mesas redondas organizada pelo International Forum for Democratic Studies [Fórum Internacional de Estudos Democráticos] do National Endowment for Democracy (NED). O título da série era “Reconsiderando as transições democráticas: A Primavera Árabe e as revoluções coloridas”. Teve início em dezembro de 2012, com uma sessão regional sobre a antiga União Soviética, seguida por painéis nacionais sobre a Geórgia, a Ucrânia e o Quirguistão. Depois, foi realizada uma sessão regional sobre o Oriente Médio e o norte da África (MENA, na sigla em inglês), seguida por sessões nacionais sobre Tunísia, Egito e Líbia. Asérie foi encerrada no dia 19 de setembro de 2013 com dois painéis. O primeiro, intitulado “A Primavera Árabe e as revoluções coloridas”, teve a participação de Alexander Cooley, professor do Barnard College; Nadia Diuk, vice-presidente do NED; Matthew Kaminski, membro do conselho editorial do Wall Street Journal; e Laith Kubba, diretor sênior de MENA do NED; Christopher Walker, diretor executivo do International Forum, moderou o painel.

O segundo painel, apresentado aqui de forma resumida, teve a participação de Larry Diamond, Francis Fukuyama e Donald L. Horowitz. Marc F. Plattner foi o moderador do painel.

Larry Diamond é fundador e coeditor do Journal of Democracy, e co-presidente do conselho de pesquisa do International Forum for Democratic Studies. É pesquisador sênior do Hoover Institution e do Freeman Spogli Institute for International Studies da Universidade Stanford, onde ele também dirige o Center on Democracy, Development, and the Rule of Law [Centro de Estudos da Democracia, Desenvolvimento e Estado de Direito] (CDDRL).

Francis Fukuyama é pesquisador sênior do Freeman Spogli Institute e do CDDRL. É o autor de Political Order and Political Decay: From the French Revolution to the Present [Ordem política e decadência política: Da Revolução Francesa ao presente] (a ser publicado em 2014).

Donald L. Horowitz é professor de Direito e Ciência Política da Duke University e pesquisador sênior do International Forum for Democratic Studies. É o autor de Constitutional Change and Democracy in Indonesia [Mudança constitucional e democracia na Indonésia] (2013).

Marc F. Plattner é fundador e coeditor do Journal of Democracy, vice-presidente de estudos e pesquisa do NED, e co-presidente do conselho de pesquisa do International Forum.

Para mais informações sobre essa série de eventos, incluindo o vídeo dos painéis de 19 de setembro de 2013.

[Visite: http://www.ned.org/research/reconsidering-democratic-transitions-the-arab-spring-and- the-color-revolutions].

Marc F. Plattner: O conceito de transições tem sido central para as discussões sobre democratização há mais de três décadas. A palavra “transição” tem sido o principal termo usado para descrever as mu- danças políticas que tipificaram o que Samuel P. Huntington chamou de “terceira onda” de democratização — o nascimento das novas democracias em mais de cinquenta países, o que tornou a democracia o regime mais comum do mundo atual. O auge das transições aconteceu durante as décadas de 1980 e 1990. No entanto, na virada do século XXI, o nascimento de novas democracias desacelerou, parcialmente porque muitos países já haviam se tornado democráticos. Como consequência, cientistas políticos voltaram sua atenção para questões de consolidação democrática e, depois, para a qualidade da democracia.

Em um ensaio amplamente discutido e influente na edição de janeiro de 2002 do Journal of Democracy, Thomas Carothers questionou a contínua valorização do que ele chamou de “o paradigma da transição”. Por um instante, parecia que a noção de transição pudesse ter se tornado ultrapassada ou que, pelo menos, houvesse perdido sua utilidade. Entretanto, com as “revoluções coloridas” na antiga União Soviética e, mais recentemente, e de maneira ainda mais dramática, com as mudanças de regime associadas à “Primavera Árabe” e a abertura política na Birmânia, a questão das transições democráticas retornou ao centro do debate.

O uso da palavra “transição” para se referir a uma mudança de regime político é relativamente novo. Um papel importante na introdução do termo, nesse sentido, foi desempenhado por um artigo bastante citado escrito em 1970 pelo cientista político Dankwart Rustow, intitulado “Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model” [Transições para a democracia: Em busca de um modelo dinâmico]. Escrito antes do início da terceira onda, Rostow argumenta que a maioria dos cientistas políticos da sua época focava em como a democracia podia ser preservada e fortalecida onde ela já existia, especialmente na América do Norte e na Europa Ocidental. Isso era de pouca ajuda para Rostow e os outros pesquisadores que estudavam países em desenvolvimento, mais interessados no que ele chama de “a questão genética”, sobre como a democracia se estabelece antes de tudo.

O artigo de Rustow é citado como tendo sido a fonte de inspiração da obra que, até hoje, é considerada o mais influente estudo sobre as transições, o livro em quatro volumes Transições do regime autoritário (Transitions from Authoritarian Rule), editado por Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter e Laurence Whitehead e publicado em inglês em 1986. Naquele momento, evidentemente, as transições da terceira onda democrática no sul da Europa e em muitos países da América Latina já haviam ocorrido. Como o título dos livros sugere, o fenômeno que eles estão estudando não é o da evolução gradual da oligarquia para a democracia, focada por Rustow, mas a rápida queda e substituição dos regimes autoritários, que podem levar tanto à introdução da democracia como a alguma nova forma de autoritarismo. Eles definem transição de maneira bastante ampla, como o intervalo entre um regime político e outro. Ainda assim, enfatizam um caminho particular para as transições, que não é nem violento nem revolucionário, mas avança por meio de negociação entre o regime autoritário que sai e sua oposição democrática e, frequentemente, baseia-se em pactos formais e informais ou em acordos que garantam segurança para ambos os lados.

Esse modelo de transição, elaborado por O’Donnell e Schmitter com base nos casos do sul da Europa e América Latina, veio a ser adotado também por outras regiões, ainda que tenha havido bastante debate entre acadêmicos sobre quão bem o modelo funcionou nos outros casos, particularmente nos pós-comunistas. Esse modelo também foi adotado de maneira bastante rudimentar por governos e agências de apoio à democracia, com cada país onde um governante autoritário havia sido deposto sendo descrito como “em transição” para a democracia, não importando qual era a real probabilidade de que a transição caminhasse em direção à democracia. Isso levou Tom Carothers a pedir o fim do paradigma da transição, argumentando que não havia uma sequência regular de estágios pelos quais os países passassem após a queda de um regime autoritário. Em vez disso, argumentou que muitos países que eram tidos como países em processos de transição estavam, na verdade, presos no que ele chamava de “zona cinzenta”, e que não havia certeza de que fossem emergir como democracias liberais, no curto ou no longo prazo.

Apesar de o amplamente comentado artigo de Carothers promover uma útil e profunda revisão e cuidadosa revisão ao aplicar o paradigma da transição, claramente fracassou em provocar o fim desse paradigma. Então, com as revoluções coloridas, e agora de maneira ainda mais proeminente com a Primavera Árabe, cientistas políticos e autoridades públicas novamente expressaram sua análise em termos do velho paradigma da transição.

Antes de dar a palavra a meus colegas de painel, gostaria de mencionar um último ponto. A palavra “revolução” é aquela que mais prontamente pode ser uma alternativa ao termo “transição”. Há muitas razões pelas quais a ideia de revolução não é mais tão elegante hoje como era algumas décadas atrás, dentre elas destaca-se a experiência amarga das revoluções totalitárias do século XX. Ainda assim, essa afirmação precisa ser ponderada porque, embora revolução possa não ser uma expressão popular no Ocidente ou entre acadêmicos, ainda é o termo frequentemente preferido por aqueles que derrubam regimes ditatoriais. Os protagonistas dos levantes bem sucedidos do norte da África dos últimos anos tendem a falar com reverência da revolução; na verdade, quanto mais violência e sofrimento tenham sido infligidos sobre uma oposição futuramente vitoriosa, mais forte parece ser o apego à ideia de revolução. Apesar de termos aprendido da maneira mais difícil que revoluções em nome da democracia frequentemente têm alto custo e podem tornar difícil o estabelecimento de uma democracia estável, há também um contra-argumento: transições não violentas ou graduais, que tendem a deixar partes substanciais do velho regime intactas, também impõem obstáculos substanciais ao progresso da democracia.

Donald L. Horowitz: O chamado conceito de transição democrática não é realmente um conceito, e certamente não era um paradigma; era apenas uma categoria ou um conjunto de ideias sobre como a democracia poderia acontecer. Havia várias versões sobre possíveis consequências, atores e estágios que poderiam estar envolvidos. Para falar a verdade, no artigo original de Rustow havia bastante espaço para a capacidade de ação individual dos atores, estava longe de ser determinístico. É o tipo de história comum nas ciências sociais: alguém identifica um padrão ou dois associados a um fenômeno, outros se prendem a ele, e depois é descoberto que o padrão não é universal. Isso não deveria nos chocar, porque é muito comum, mas não torna as ideias em si sem valor. Há vários caminhos para a democracia, e é importante tentar identificá-los. Carothers acusou o paradigma da transição de implicar que eleições eram a consagração da democracia. Aqui, penso, ele estava certíssimo; a equação fora talvez levada longe demais, especialmente por aqueles que apoiavam a democracia. Eleições são uma condição sine qua non da democracia, mas os acadêmicos rapidamente identificaram alguns elementos que faltavam mesmo quando você tinha eleições mais ou menos democráticas. O termo “democracia iliberal” foi popularizado por Fareed Zakaria, e noções similares rondavam as ciências sociais, e ainda rondam. Alguns outros elementos foram levados longe demais por acadêmicos. Meu favorito é “pactologia”, a noção de que governantes autoritários e a oposição democrática precisam fazer pactos de proteção mútua antes que a democracia possa avançar. O fato de que alguns pactos tenham sido feitos não os torna requisitos universais. Na Indonésia, por exemplo, não houve pacto algum.

O mesmo vale para a noção de “divisões” entre os linha-dura e os moderados, tanto no governo autoritário quanto na oposição democrática, de maneira que moderados em ambos os lados pudessem então negociar a transição. Às vezes não há nenhum negociador crível e, portanto, demonstrações de rua precisam derrubar o regime; ou, pior, a violência precisa ser empregada para esse propósito.

Precisamos então de bastante espaço para variabilidade no processo de democratização. Contudo, quero enfatizar duas variáveis, que eu chamaria de tirania das condições de partida e de casualidade das escolhas iniciais. Comentarei mais sobre a segunda mais tarde, mas quero oferecer alguns poucos exemplos da importância das diferentes condições de partida, especialmente na Primavera Árabe.

O pressuposto tácito de que três tiranias árabes impopulares, quando derrubadas, de alguma maneira se moveriam mais ou menos na mesma direção estava claramente equivocado. Mas vejam as diferenças de partida: era possível identificá-las rapidamente. A Tunísia não teve que lutar para depor seu ditador; a Líbia precisou, e o resultado é que a Líbia está inundada de armas (e há um pouco de evidência comparativa de que regimes que chegam ao poder por meio de uso da força das armas estão menos propensos a durar). Ou consideremos a afeição popular pelo Exército egípcio versus o ódio popular ao Exército tunisiano. Portanto o Exército egípcio ainda poderia ser um importante ator, diferentemente da transição na Tunísia que tem sido dominada por civis. Ou o maior equilíbrio entre islâmicos e secularistas na Tunísia e na Líbia do que no Egito. Ou a maior exposição às ideias democráticas do Ocidente pelo Partido do Renascimento Islâmico (Nahda) da Tunísia, e especialmente pelo seu líder, Rachid Ghannouchi, do que entre os líderes da Irmandade Muçulmana no Egito, algo que estimulou muito mais respeito pela oposição no processo constitucional da Tunísia. Ou consideremos as grandes divisões entre liberais no Egito, frequentemente porque o líder de cada um dos partidos políticos queria disputar a presidência; nesse caso, o presidencialismo ajudou a rachar o movimento liberal no Egito. Ou o intenso regionalismo, que cria uma importante clivagem, dividindo a Líbia, mas que não existe nos outros países. Então temos diferentes condições de partida e, portanto, não é razoável esperar um processo uniforme ou uma trajetória similar.

Larry Diamond: Apenas algumas poucas observações: fiquei espantado, quando estive na Birmânia, com o quão relevante o que está acontecendo por lá é para toda a literatura e debate sobre transições. Acho que a transição birmanesa apresenta, sim, os linha-dura e os moderados de cada lado. Certamente há negociações sendo feitas neste exato momento. A Birmânia não pode estabelecer uma democracia sem mudança constitucional — e isso irá requerer um pacto político ou algum tipo de acordo em dado momento, porque a constituição atual essencialmente dá aos militares o poder de veto sobre mudanças constitucionais. A democracia que emerge dessas negociações — caso emerja — será de alguma maneira uma democracia diminuída, ou o que Schmitter chamou de democracia com defeitos de nascença, porque inevitavelmente fará concessões aos militares (embora, espera-se, não tão distorcidas quanto as já presentes na constituição atual).

Segundo, gostaria de oferecer uma breve observação adicional sobre o artigo seminal de Tom Carothers sobre o paradigma da transição. Ele foi um dos artigos mais bem sucedidos que o Journal of Democracy já publicou, mas talvez tenha sido exageradamente retomado para discutir o tema. Mas, como um aluno de Marty Lipset, gostaria de dizer algo sobre o debate sobre as pré-condições: acho que o artigo de Carothers vai exatamente na direção oposta de Rustow e seu argumento genético. Ele enfatiza a importância das condições de partida e o fato de que nem todos os países têm chances iguais de fazer a democracia funcionar. Bem, isso é obviamente verdade no sentido literal. Mas acho que podemos cair num segundo e falso argumento determinístico: “Mali é um país incrivelmente pobre; por que você está desperdiçando dinheiro lá tentando gerar democracia?” Lipset nunca quis que seu argumento fosse interpretado dessa forma; ele intitulou seu artigo original de 1959 “Some Social Requisites of Democracy” [Alguns requisitos sociais da democracia], não pré-requisitos, e ele sempre retornava para essa distinção. No meu ponto de vista, a única pré-condição absoluta para se atingir uma transição democrática, com exceção da pré-condição de Rustow de um Estado razoavelmente coerente (que ele rotulou, acho que com um pouco de exagero, de “unidade nacional”), é um conjunto de elites que decidem, por qualquer motivo, que a democracia é de seu interesse. Sim, se você é tão pobre quanto Mali, é difícil fazê-la funcionar e mantê-la, e um choque exógeno poderia desestabilizar tudo. Mas não devemos descartar a possibilidade de transições democráticas em lugares improváveis, mesmo que as chances de isso acontecer não serem boas.

Francis Fukuyama: Na verdade, acho que a maioria das transições da última década não é muito como as transições da terceira onda e que, portanto, essa literatura não é tão útil. Acho que as recentes transições se parecem mais com as da primeira onda, que começaram com a Revolução Francesa e continuaram até a vitória do sufrágio universal na maior parte da Europa.

Diferentemente das transições do fim do século XX na América Latina e Leste europeu, que foram sobretudo conduzidas pelas elites, de cima para baixo, as transições da Europa do século XIX foram conduzidas pela mobilização popular, especialmente as pressões criadas pelas revoluções de 1848, que foram suprimidas mas, depois, criaram as bases para a expansão do sufrágio por toda a Europa nas décadas seguintes.

Há uma literatura sobre o que eu julgo ser a questão mais importante: a democracia é conquistada ou concedida? Adam Przeworski tem um artigo com essa exata questão no título; ele faz uma análise estatística, e acho que ele mostra claramente que a maior parte das transições da primeira onda foram conquistadas e não concedidas. Mas as do Leste Europeu e da América Latina da terceira onda ocorreram todas em países que já haviam tido uma experiência democrática anterior e, de certo modo, a imposição tanto do governo militar quanto do comunismo foi vista por muitas dessas populações como uma aberração em relação ao que deveria ter sido o caminho normal de desenvolvimento. Houve, portanto, muito mais disposição da elite em negociar sua saída daquela forma particular de autoritarismo; é por isso que há toda essa mobilização em torno de pactos, porque o grande problema é: como você consegue fazer com que essas elites concordem umas com as outras e cheguem a um caminho pacífico em direção à democracia? Em alguns casos, como na Romênia e na República Tcheca, houve mobilização popular uma vez iniciado o processo, mas o ímpeto inicial veio de Gorbachev e de dentro da elite. De maneira similar, os militares na América Latina simplesmente se cansaram de governar, então estavam dispostos a devolver o poder aos civis.

A Primavera Árabe foi bem diferente, assim como as revoluções coloridas, porque todas elas foram baseadas em mobilizações populares. Isso é algo de que não podemos nos esquecer. Não é possível haver democracia a não ser que se tenha mobilização política de importantes grupos sociais. Foi isso que aconteceu em todo o mundo árabe, contradizendo todos os estereótipos culturais sobre a passividade árabe. Claro, isso não irá levá-los para nada parecido com a democracia liberal do Ocidente no curto prazo, mas é realmente como a democracia aconteceu na Europa no século XIX: as pessoas simplesmente não aguentavam mais; elas se enfureceram, e foram às ruas, arriscaram suas vidas, e depuseram regimes. Isso é algo que, em grande medida, não aconteceu muito nas primeiras transições da terceira onda.

A propósito, Larry, a única transição pactuada e conduzida pela elite entre os casos mais recentes foi a da Birmânia, motivo pelo qual você viu tanta ressonância lá com a literatura sobre as primeiras transições. As transições na Líbia, no Egito e na Tunísia não começaram com divisões nas elites. Foram realmente o resultado de uma pressão muito, muito pesada do povo na rua, e isso não aconteceu na América Latina ou no Leste Europeu.

Larry Diamond: Não acho que sua última sentença seja verdadeira. Há uma razão pela qual os militares se cansaram de governar no Brasil e em alguns outros lugares. Houve na verdade muito mais protesto popular do que reconhecem alguns relatos dessas transições, e penso ser difícil fazer esse tipo de distinção clara entre as primeiras transições do período pós-1974 e as mais recentes. Claramente, os casos das revoluções coloridas e a Primavera Árabe foram baseados em levantes populares, mas nas Filipinas em 1986 era a revolução “Poder do Povo”, e na Coreia do Sul e em algumas transições latino-americanas também houve bastante mobilização popular.

Marc F. Plattner: Uma maneira de esclarecer o conceito de transição é perguntar sobre o que vem depois. O próximo estágio, caso se siga a sequência usual, é a consolidação. E se há uma concordância geral de que faz sentido se falar em transições, acho que há mais discordância sobre se a consolidação é um termo útil, se isso significa qualquer coisa além de que uma democracia que sobrevive, que poderia ter se dado por uma variedade de causas. Então é útil falarmos sobre uma fase de consolidação?

Francis Fukuyama: Acho que não é útil. A democracia é um conjunto complexo de instituições que envolve responsabilização, Estado de direito, e um Estado adequado; eles têm que trabalhar em conjunto um com o outro, e uma democracia bem sucedida acontece quando você institucionaliza de maneira bem sucedida todos esses diferentes componentes. Então, a ideia de que há um “efeito catraca” — se você tem duas eleições com bastante comparecimento às urnas, isso vai lhe levar à democracia para sempre, e você não vai retroceder — não faz sentido teoricamente, e é ofuscado pelo que acontece na prática em vários países. Veja a Hungria neste exato momento; ela teve várias eleições competitivas bem sucedidas nas décadas de 1990 e 2000, e agora tem um governo que está lentamente desmantelando vários elementos da democracia húngara. A metáfora da catraca é realmente enganosa, porque é possível haver decadência política em qualquer lugar. Não há razão para pensar que haja um único e necessário movimento na história. Todo este tempo, nós deveríamos haver focado muito mais na institucionalização da democracia do que no começo do fim das autocracias.

Donald L. Horowitz: Não acho que a consolidação esteja necessariamente em conflito com a institucionalização, apesar de a institucionalização ser talvez a referência mais importante. Acho que há alguns indicadores probabilísticos que podemos observar para ver se democracia está em um processo de consolidação: quando os militares não conseguem assumir o poder porque estão muito desacreditados, desmoralizados, gastos pela experiência, ou altamente divididos em facções; quando há um equilíbrio entre grupos políticos civis tal que eles se uniriam contra um aspirante a ditador; quando eleições viram rotina; e quando os tribunais conseguiram cavar um espaço relativamente independente que se estende a casos com repercussões políticas (e o teste para isso seria que mesmo as decisões judiciais impopulares fossem aceitas). Se usarmos indicadores como esse — e suspeito que seria possível fazer uma lista mais longa e útil —, notaremos que ter mais do que apenas dois grupos políticos em competição entre si é uma condição favorável à democracia porque, se um grupo tentar assumir o poder, os outros se uniriam contra ele. Não acho que consolidação seja um conceito totalmente inútil. Não acho que nenhum desses conceitos necessariamente nos leva muito longe, mas são categorias de pensamento, contêineres se preferir, nos quais é possível colocar muito conteúdo útil.

Larry Diamond: Acho que o principal foco precisa ser na profundidade e qualidade da democracia, e em sua capacidade de ação e de entrega. Concordo com Frank nesse ponto, e acho que o trabalho de Frank é realmente seminal ao voltar nossa atenção novamente para a qualidade do Estado — não apenas das instituições representativas, mas as instituições de “resultado” do Estado. Se pensarmos na consolidação como o cruzamento de algum nível de estabilidade, de solidez, de consenso, então acho que o conceito é útil. E é observável, não apenas pelos indicadores que Don acabou de apresentar, mas também pela opinião pública, quando, a despeito de qualquer ceticismo sobre políticos ou insatisfações com a maneira pela qual a democracia funciona, o comprometimento com a democracia como a melhor forma de governo permanece alto.

Em segundo lugar, a maior parte da literatura sobre consolidação não diz o que algumas interpretações simplistas sobre ela sugerem: que consolidação significa irreversibilidade. Há algum tipo de processo pelo qual democracias podem ser consolidadas por meio de mudanças institucionais ou normativas que ocorrem durante um período de tempo posterior à transição. Acho que a transição simplesmente termina quando a definição básica de democracia é atingida: um regime no qual as pessoas podem escolher e substituir seus líderes por meio de eleições livres e justas, com um clima de liberdade e de responsabilização entre as eleições.

Mais dois pontos: há um relacionamento bem forte entre consolidação e a conquista de uma democracia de alta qualidade. Não se vê muitas democracias consolidadas que não ultrapassaram um determinado nível de capacidade, institucionalização etc.

Por fim, há algo que podemos chamar de desconsolidação da democracia. Se virmos decadência política, com o que ela se parece e como podemos reconhecê-la? Não deveríamos esperar que, apenas porque a Grécia (ou a Hungria) é parte da União Europeia, a democracia será estável lá o tempo inteiro. Um processo de decadência política acontece quando um partido neonazista conquista 7% dos votos na Grécia. Não dá simplesmente para olhar para os lados e dizer: “Bem, eles estão apenas frustrados com a situação econômica”. Por esse motivo, é importante levar a sério o apelo de Tom Carothers para não pensarmos teleologicamente.

Marc F. Plattner: Apenas acrescentaria que há uma clara dimensão temporal à noção de transição. O’Donnell e Schmitter a definem como o intervalo entre um regime político e outro. Em casos como o da Tunísia, Líbia ou Egito, onde um velho regime foi derrubado e há um tipo de estrutura provisória que explicitamente alega ser o trampolim para um novo regime, parece fazer sentido definir esse período intermediário como uma transição. Durante aquele período, o NED e outras organizações de apoio à democracia tentaram ajudar grupos que estão apoiando a transição. Mas se uma transição é bem sucedida, em algum momento o governo diz: “Muito bem, agora temos um governo democraticamente eleito, e não um interino ou uma estrutura temporária”. Nesse momento, a ajuda externa não mais é para apoiar uma transição, mas para ajudar a fortalecer, aprofundar ou estabilizar a democracia — em outras palavras, consolidação democrática.

Larry Diamond: Há uma crítica da literatura sobre a consolidação implícita nessa discussão que é bastante válida, e possui grandes implicações para o apoio à democracia e para como o NED realiza seu trabalho. Se, por um lado, algum limiar já foi ultrapassado, há uma razoável estabilidade, apoio do público e algum grau de consolidação, por outro lado, ainda pode haver ainda muitos problemas de instituições fracas, baixo desempenho democrático e fragilidade em vários aspectos. Acho que a comunidade de apoio à democracia está cometendo um erro enorme quando olha para lugares como a África do Sul e diz: “Bem, eles ultrapassaram o nível mínimo de estabilidade democrática; vamos voltar nossa atenção e recursos para outro lugar”. Esses lugares permanecem bastante frágeis, sujeitos a retrocessos.

Não acho que a democracia está consolidada lá ou em qualquer outro lugar na África Subsaariana, e isso implica repensarmos as escolhas que estamos fazendo.

Marc F. Plattner: Por que a gente não passa agora para a questão de se há um futuro para as transições democráticas? Obviamente, estamos no meio de transições em andamento (ou saindo do trilho) no mundo Árabe. Estão elas destinadas a fracassar? Ainda podem ser resgatadas? A Birmânia relatada por Larry — há alguma esperança de que a transição será bem sucedida por lá? E depois, olhando para o longo prazo, o que dizer sobre países autoritários importantes, como China, Rússia e Irã? Serão eles candidatos a uma transição para a democracia num futuro próximo?

Donald L. Horowitz: Gostaria de falar um pouco sobre os países da Primavera Árabe. Mencionei anteriormente a casualidade das escolhas iniciais. Não estou argumentando a favor da inevitabilidade da dependência histórica, mas quero destacar que as escolhas iniciais com respeito à arquitetura institucional podem ter um grande impacto. Deixe-me citar apenas alguns.

Consideremos a decisão egípcia de usar o sistema de segundo turno das eleições presidenciais do sistema francês em um lugar onde é provável que haja um campo altamente fragmentado. Isso permitiu que Mohamed Morsi, com 25% dos votos no primeiro turno, chegasse ao segundo turno com uma baixa pluralidade e então conquistasse a presidência. Acho que não foi uma grande escolha institucional, dada a fragmentação dos alinhamentos políticos. Ou consideremos as eleições de julho de 2012 da Líbia para o congresso, nas quais a parte oeste do país obteve muito mais cadeiras do que a parte leste, com base na distribuição populacional. Houve bastante desapontamento no leste, e violência como resultado. Depois disso, a Líbia sabiamente optou por uma assembleia de 60 membros para reescrever a constituição, com 20 membros de cada uma de suas três regiões, independentemente de sua população, assim como havia feito em 1951.

Notemos, aliás, que a memória histórica tem um papel importante nas escolhas institucionais. Há dois tipos de memória histórica: boas lembranças e lembranças do que gostaríamos de evitar. O último tipo foi bastante poderoso na Indonésia, e restringiu consideravelmente o leque de escolhas. Os líbios, no entanto, tinham uma boa lembrança do processo de 1951. Para as próximas eleições da assembleia constituinte, eles optaram (de maneira pouco sábia, penso) por um sistema majoritário uninominal [first-past-the-post] para cada um dos 60 assentos, com apenas algumas centenas de assinaturas necessárias para indicar um candidato. Muitos candidatos devem disputar (aproximadamente 700 na última contagem), e muitos delegados serão eleitos por maiorias muito baixas, muito menores do que 50%. Quando se soma a isso um prazo muito curto para produzir uma constituição — e não deveria haver prazos curtos para se deliberar sobre uma constituição se for possível evitar —, isso pode realmente comprometer a legitimidade do produto final.

Os detalhes da arquitetura institucional realmente importam para as perspectivas da democratização. Eles serão importantes para a Birmânia também, que precisará de um federalismo cuidadosamente desenhado para incluir as minorias, e um programa bastante hábil para induzir os militares a deixar a política. Há muitos outros casos com os quais os birmaneses poderiam aprender sobre essas questões. Há muitas federações mal desenhadas por aí: consideremos a primeira república da Nigéria ou o Paquistão entre 1947 e 1971 (e mesmo agora). Esquemas federativos possuem muitos perigos. Demandas pela proliferação de estados são bastante comuns, assim como a discriminação contra não nativos dos novos estados das federações. Esses são problemas bastante grandes, que precisam ser abordados desde o início.

Há muitas lições sobre manter os militares fora da política; os indonésios, por exemplo, fizeram um bom trabalho a esse respeito.

No entanto, as pessoas que desenham as instituições frequentemente focam nos exemplos errados; olham para as democracias mais bem sucedidas, em vez de para países com problemas similares aos seus e que parecem ter feito progresso; ou olham para as instituições de antigas potências colonizadoras. É importante ajudá-los a encontrar os exemplos apropriados, e os consultores internacionais nem sempre desempenharam um bom papel nesse sentido.

Larry Diamond: Outro problema de desenho institucional frequentemente ignorado é como limitar a potencial acumulação de poder, de maneira a reduzir o que está em jogo nas eleições, e criar instituições capazes de servir de freios e contrapesos às tendências monopolísticas. É preciso um judiciário forte, um bom poder legislativo, e instituições de responsabilização horizontal.

Apesar de todas as inovações da China no uso de métodos não democráticos de responsabilização e boa governança, seu sistema se encontra em um estado avançado de decadência. Acho que eles estão a uma crise financeira de distância do colapso do Partido Comunista Chinês, porque o ódio ao partido e à sua corrupção vem ganhando força. Espero que Xi Jinping lance um processo incremental de transição, do tipo que ocorreu em Taiwan; caso contrário, acho que há um perigo real. A República Popular da China parece forte, confiante e dinâmica, mas há muita coisa questionável em suas fundações e nas atitudes do governo, e se eles não derem início a um processo de reforma incremental, as coisas poderão se desenrolar de maneiras bastante interessantes, incluindo um colapso repentino no estilo soviético. Não sei se devemos desejar que isso aconteça, porque haveria um vácuo de poder. Ainda não há instituições, não há oposição, partidos nacionais, nem mesmo redes cívicas efetivas. O resultado poderia cair na categoria “cuidado com aquilo que você deseja” — não um avanço em direção à democracia, mas um governo militar feio, nacionalista, não comunista, com liderança estilo Putin, que pode fazer movimentos militares sobre as ilhas disputadas para desviar a atenção do público de todas as frustrações domésticas. A China será um lugar para se olhar nos próximos dez a quinze anos.

Francis Fukuyama: Não discordo de que seja preciso haver controles sobre o poder quando se está desenhando instituições, apenas acho que especificá-los formalmente não ajudará muito. Pode-se dizer: “Ok, você terá uma corte constitucional independente”, e então o presidente simplesmente nomeia um de seus amigos para dirigi-la, porque não há uma tradição enraizada de independência do judiciário. Muita atenção às regras formais oculta o fato de que as coisas são tão fluidas nessas democracias jovens que tudo de fato depende da capacidade dos grupos sociais subjacentes de se mobilizar e conseguir o que desejam. Este pode ser um dos aspectos mais importantes para pensarmos. No momento da Revolução Gloriosa, por exemplo, por que o novo rei, ao final, concordou com uma constituição? Nosso colega de Stanford Barry Weingast acha que é porque eles desenharam esse pacto brilhante, estável, alinhado com a teoria dos jogos, mas o acordo formal não gerou estabilidade por si só. A chave é que o parlamento possuía força, e o rei sabia que, caso violasse o pacto, eles mostrariam suas armas e cortariam novamente a cabeça real.

Marc F. Plattner: Antes de irmos para a questão das lições para o apoio à democracia, gostaria de acrescentar algo em relação à legitimidade. É bastante surpreendente que, embora as pessoas possam ter dúvidas sobre se haverá transições democráticas em países como China, Rússia ou Irã, a perspectiva de alguma maneira não parece irrealista. Em The Spirit of Democracy, Larry argumenta isso ao comparar a Índia com a China: a Índia tem uma colocação pior em todos os tipos de indicadores, mas as pessoas ficariam chocadas se daqui a quinze anos a Índia tivesse um tipo diferente de regime, enquanto ninguém ficaria chocado se o regime autoritário da China fosse derrubado durante esse período. Acho que isso ajuda a explicar por que toda a noção de transições teve apelo. Durante décadas, regimes autoritários têm caído, muitas vezes sem serem confrontados pelo tipo de mobilização que alguém julgaria necessária para fazer com que os governantes autoritários abrissem mão do poder. Acho que tem a ver com a legitimidade superior que a democracia ainda goza comparada a regimes autoritários.

Tendo prometido que iríamos para a questão do apoio à democracia, deixe-me perguntar que implicações emergidas de nossa discussão podem servir de guia para organizações como o NED e muitas outras, que estão envolvidas no apoio à democracia mundo afora. Frank, você indicou pensar que muitas das coisas que estão sendo feitas estariam erradas.

Francis Fukuyama: Posso colocar isso de maneira simples. Acho que damos atenção demais para a sociedade civil, e não o bastante para os partidos políticos ou para ajudar os grupos democráticos a apresentarem maneiras programáticas de governar. Se quisermos ter uma democracia, precisamos passar por pelo menos três estágios. Primeiro, precisamos ter a mobilização inicial que se livra do antigo regime autoritário.

Segundo, temos que realizar a primeira eleição livre, o que significa que temos que aprender a como organizar um partido político. Até hoje, não acho que ninguém tenha aparecido com uma alternativa aos partidos políticos como meio de mobilização eleitoral. É por isso que os partidos políticos existem. A sociedade civil não pode substitui-los nessa função.

Por fim, uma vez que a primeira eleição tenha sido realizada, e que tenhamos um novo governo democraticamente eleito, ele deve ser capaz de entregar serviços e bens públicos, e todas as coisas que as pessoas esperam de uma democracia. É no segundo e terceiro estágios que os ativistas da democracia realmente se atrapalham. Samuel Huntington disse que estudantes e jovens são terríveis para organizar as coisas. Eles conseguem organizar manifestações e protestos, mas organizar um partido político que possa conquistar o voto nas áreas rurais e em todos os distritos do país é algo realmente além da sua capacidade. Claro, ensinar essas habilidades é a especialidade de organizações como o National Democratic Institute (NDI) e o International Republican Institute (IRI), mas acho que mais apoio é preciso para ajudar os ativistas da sociedade civil a construir uma máquina política que funcione bem.

E então chega a parte do governar. Larry e eu estávamos há pouco na Ucrânia, em um encontro de ex-alunos do programa Draper Hills Summer Fellows do CDDRL que vivem na antiga União Soviética. Havia uma grande delegação da Geórgia lá, e tivemos algumas discussões interessantes sobre o que aconteceu na Geórgia. Acho que as grandes diferenças entre as revoluções Rosa e Laranja podem ser encontradas naquele terceiro estágio — o que de fato fazer depois que você chegou ao poder em uma revolução democrática. Os ucranianos basicamente entregaram o Estado para um bando de velhas raposas da política vindas da nomenklatura [“casta dirigente”]. Yushchenko era uma dessas pessoas, apesar de acabar representando a face da Revolução Laranja; Yulia Tymoshenko era outra heroína dessa revolução democrática. Ainda assim, nenhum deles fez um esforço para lidar com a profunda corrupção do Estado na Ucrânia ou para aprimorar sua prestação de serviços. Os georgianos sob o governo de Saakashvili reformaram sua burocracia, começando pelas forças de segurança. Estavam comprometidos a garantir que não seria preciso subornar o policial para que ele os protegesse. E trabalharam para introduzir praças de atendimento [one–stop shops], onde você pode ir até uma agência do governo para tirar uma licença ou registrar um negócio e resolver o problema na hora. Foram incrivelmente bem sucedidos nesses esforços. Foram um pouco longe demais, prendendo muitas pessoas e adotando algumas práticas bastante questionáveis, mas estão em uma situação muito melhor do que a Ucrânia neste momento. Após realizar sua transição e suas primeiras eleições, descobriram como fazer com que seu governo funcionasse um pouco melhor, enquanto a Ucrânia ficou presa nesse terceiro estágio. Então precisamos dar mais atenção aos estágios dois e três se realmente quisermos garantir que essas revoluções não sejam revertidas.

Donald L. Horowitz: Concordo com Frank, e gostaria de ir mais além, e em uma direção diferente. Acho que o envolvimento externo importa e, se estivermos procurando por provas, há um caso fácil. A Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) estava operando no Leste Europeu para elevar os padrões de tratamento das minorias. Usou vários incentivos e sanções, e essencialmente demandou coisas que os países do Leste Europeu nunca teriam tolerado em casa, em particular quotas para minorias em várias instituições.

Há bastante ironia no envolvimento externo. Muitas das organizações externas — estou pensando no International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA), PNUD e alguns outros — vêm desenvolvendo um consenso sobre as prescrições-padrão a respeito tanto da substância quanto do processo de desenho institucional para novas democracias. Mas, se estiver certo sobre a tirania das condições de partida, então seguir práticas-padrão será, de maneira geral, uma má ideia. Deixe-me colocar uma ideia sobre quais são alguns desses elementos de consenso.

Há um crescente consenso de que uma democracia parlamentarista é melhor do que uma presidencialista; mas a literatura não é unânime sobre isso, e há várias razões a favor do presidencialismo. Em relação aos sistemas eleitorais, há um forte consenso a favor da representação proporcional, especialmente para se atingir a representação de minorias. Porém, há estudos que mostram que minorias geograficamente concentradas são, na verdade, mais beneficiadas pelo sistema majoritário uninominal do que pela representação proporcional. Às vezes a representação proporcional é um sistema especialmente apto; pode reforçar a multipolaridade, por exemplo. Mas às vezes não é; pode reforçar a fragmentação onde isso é um problema, e pode retardar o crescimento de partidos de base ampla, capazes de agregar interesses diversos. Quanto ao processo de criar novas instituições, o consenso é forte a favor da completa transparência nas deliberações constitucionais.

Mas é bastante sabido que políticos acham difícil chegar a acordos quando todo mundo está olhando. Jon Elster disse, e acho que de maneira correta, que você precisa de segredo durante negociações e de transparência dos resultados. No entanto, essa sutileza se perdeu entre aqueles que defendem a transparência em todos os estágios. O consenso também favorece uma extensa participação popular na elaboração da constituição, de modo que o público “se aproprie” do processo. Isso requer que os constituintes tenham que educar o povo sobre de que se trata uma constituição, e obter o feedbackdo público sobre o que deveria constar na constituição. Mas é possível que isso se dê às custas da deliberação e da formação de consenso entre os membros eleitos da assembleia constituinte ou dos políticos que terão que fazer o trabalho de construção das novas instituições. Apesar dessas recomendações bastante fortes de ampla participação popular, não há nenhuma centelha de evidência de que isso melhore a durabilidade ou o conteúdo democrático das constituições. E há custos. Educar o público sobre os detalhes de uma constituição requer bastante tempo e esforço, que poderiam ser gastos solicitando bons conselhos e avaliando-os cuidadosamente à luz das condições de partida.

Minha conclusão é que os profissionais deveriam evitar fórmulas-padrão a priori, porque diferenças muito pequenas no contexto de um país em relação ao outro podem ser surpreendentemente importantes. O que eles deveriam fazer é começar a ler o Journal of Democracy.

Larry Diamond: Sim. E, se o fizerem, “The End of the Transition Paradigm” é uma das coisas que eles deveriam ler. E veriam na análise de Tom Carothers uma reflexão sobre o que Don acaba de dizer: é muito importante fazer a análise correta em cada um dos países; é preciso que haja, de alguma forma, um encontro entre nosso conhecimento comparativo e teórico e os fatos reais.

Gostaria de destacar um último ponto. Acho que tudo o que Frank disse sobre partidos e instituições é incontestável, mas acho que a comunidade de apoio internacional também comete um erro ao abandonar a sociedade civil após a transição. Não gosto de continuar voltando para o exemplo da África do Sul, mas tenho que chamar a atenção para a morte da instituição seminal daquele país voltada para a construção de uma sociedade civil democrática, o Institute for Democracy in Africa (IDASA) [fechado em março de 2013]. Independentemente de quaisquer outras razões específicas que pudessem estar envolvidas, seu fechamento deveu-se, em grande medida, ao fato de que o apoio financeiro internacional para seu trabalho na África do Sul simplesmente secou. As pessoas disseram: “Tudo bem, é a África do Sul, uma democracia consagrada em um país de renda média; eles não precisam de ajuda. Há todos aqueles ricos empresários sul-africanos, muitos deles liberais, e eles deveriam apoiar instituições como essa”. Bem, esses empresários estão todos preocupados em não ofender o Congresso Nacional Africano (CNA) ao apoiar abertamente instituições independentes da sociedade civil como o IDASA, então eles não o farão. Onde instituições como essa buscarão, então, seus recursos? Se dissermos: “A sociedade civil não precisa mais ser uma prioridade; vamos focar apenas nas instituições políticas”, arriscamos prejudicar ambas. Muitas vezes, a energia para inovação institucional e reforma vem da sociedade civil, e parcerias entre sociedade civil e partidos políticos ou entre a sociedade civil e o Estado podem gerar benefícios significativos. É muito importante não perdermos isso de vista.

Notas | Trabalhos discutidos

Carothers, Thomas. “The End of the Transition Paradigm”. Journal of Democracy, v. 13, n. 1, January 2002, pp. 5–21.

Diamond, Larry. The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies Throughout the World. Nova York: Henry Holt, 2008.

Huntington, Samuel P. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman, OK (EUA): University of Oklahoma Press, 1991. [Ed. bras.: A Terceira Onda: A democratização no final do século XX. São Paulo: Ática, 1994]

Karl, Terry Lynn; Schmitter, Philippe C. “Modes of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe”. International Social Science Journal, v. 43, n. 128, May 1991, pp. 269–84.

Lipset, Seymour Martin. “Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy”. American Political Science Review, v. 53, n. 1, March 1959, pp. 69–105.

O’Donnell, Guillermo; Schmitter, Philippe C.; Whitehead, Laurence (Eds.). Transitions from Authoritarian Rule. 4 volumes. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986. [Ed. bras.: Transições do regime autoritário: América Latina. São Paulo: Vértice, 1988.]

Przeworski, Adam. “Conquered or Granted? A History of Suffrage Extension”. British Journal of Political Science, v. 39, n. 2, April 2009, pp. 291–321.

Rustow, Dankwart A. “Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model”. Comparative Politics, v. 2, n. 3, April 1970, pp. 337–63.

Zakaria, Fareed. “The Rise of Illiberal Democracy”. Foreign Affairs,
v. 76, n. 6, November–December 1997, pp. 22–43.

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[1] “Repensando o paradigma da transição”. Augusto Franco, no seu blog, divulgou este importante debate (13/08/2017) destacando o seguinte: “Este texto é a versão resumida e levemente editada de um painel de discussão ocorrido em 2013. Nossos agradecimentos a Dean W. Jackson e Marlena Papavaritis por terem produzido a transcrição inicial”. O texto original foi publicado inicialmente com o título: “Reconsidering the Transition Paradigm”, Journal of Democracy, Volume 25, Número 1, Janeiro de 2014 © 2014 National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press.