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domingo, 3 de julho de 2011

DA GUERRA À PACIFICAÇÃO - O ITINERÁRIO DAS CIDADES COLOMBIANAS

No ano de 2007, os governadores dos Estados de Minas Gerais (Aécio Neves) e do Rio de Janeiro (Sérgio Cabral) estiveram na Colômbia, visitando as obras sociais que, nas cidades de Bogotá e Medellín, tinham ajudado a restabelecer a paz, diminuindo sensivelmente os índices de violência. Em ambos os Estados, notadamente no Rio de Janeiro, foram empreendidas obras que se inspiraram nas políticas públicas desenvolvidas nas metrópoles colombianas, pelas respectivas administrações municipais. Só para dar um exemplo, as “Unidades de Polícia Pacificadora”, implementadas na capital fluminense pelo governador e pelo prefeito, mudaram para melhor o convívio dos cidadãos carentes, em áreas onde antes dominavam os traficantes. Estes tinham constituído, nelas, verdadeiros Estados paralelos, onde imperava a vontade dos criminosos, com a quase absoluta ausência do Estado. Mas as iniciativas mencionadas não foram implementadas de forma completa, tendo dado ensejo, assim, às contínuas reclamações que, nos últimos meses, apresentam moradores, estudiosos, agentes pastorais, policiais, etc., a fim de que se completem os empreendimentos iniciados.

Com a finalidade de dar uma contribuição ao debate iniciado ao ensejo das políticas públicas de pacificação desenvolvidas no Rio de Janeiro, pronunciei palestra no Conselho Técnico da Confederação Nacional do Comércio, em Setembro de 2010. Resumo aqui os aspectos principais da minha intervenção, que sintetizaram os itens mais marcantes do meu livro intitulado: Da guerra à pacificação – A escolha colombiana (Campinas:Vide Editorial, 165 p.).. Desenvolverei três aspectos:

·                    I- A violência na Colômbia: alguns dados das últimas décadas.
·                    II - Políticas de Segurança Pública em Bogotá e Medellín.
·                  III - A influência da experiência colombiana no Brasil e na América Latina.


I - A violência na Colômbia: alguns dados das últimas décadas.

Segundo pesquisa da Universidade de Genebra[1], pelo menos 475.000 civis e combatentes morreram vítimas do conflito armado no país, entre 1979 e 2005. Os grupos guerrilheiros e paramilitares foram os principais responsáveis pelas mortes de civis. Os paramilitares tiveram grande participação no transporte e distribuição de drogas, enquanto que a guerrilha participou do processo produtivo.


O impacto da violência armada na Colômbia é tão grande que fez diminuir em até 40 meses a expectativa de vida de pessoas nascidas a partir de 2002. A maior parte das armas que circulam são ilegais e não estão registradas. O número de armas em poder dos particulares, legal e ilegalmente, (sem contar as pertencentes às Forças de Segurança do Estado) está entre 2,3 milhões e 3,9 milhões, o que dá una taxa de posse de armas entre 5,05 e 8,42 por 100 habitantes. As estatísticas oficiais indicam apenas 1,53 armas de fogo legais por 100 habitantes, uma taxa baixa, em comparação com outros países latino-americanos. Os homens constituem mais de 90% das mortes por armas de fogo. Mais de um terço dessas mortes abarca homens jovens, entre 20 e 29 anos de idade. Entre 1985 e 2006 houve uma perda de mais de 342.000 anos de vida produtiva no país.


A prática da extorsão mediante seqüestro tornou-se o maior flagelo social. Há dez anos havia 4.000 seqüestrados. O número hoje caiu para perto de 1.200 (750 em poder das FARC). Esta organização guerrilheira é a grande responsável por este flagelo: 60% dos seus ingressos provêm dessa modalidade delituosa. Juízes, vereadores, prefeitos, intelectuais, professores, religiosos e jornalistas, profissionais geralmente alinhados com a defesa dos direitos humanos, figuram entre as principais vítimas da violência armada. Só para dar um exemplo: nos anos 80 e 90 do século passado, os traficantes assassinaram aproximadamente 200 funcionários públicos ligados ao Judiciário (magistrados, juízes e agentes judiciais), incluindo entre essas vítimas vários membros da Corte Suprema de Justiça e do Conselho de Estado, que foram sacrificados na tomada do Palácio da Justiça, por um comando de guerrilheiros pagos por Pablo Escobar, em novembro de 1985. Entre 1984 e 2009 foram assassinados 75 religiosos (2 bispos, 62 sacerdotes, 8 membros de comunidades religiosas e 3 seminaristas). Atualmente, 17 bispos da Igreja Católica recebem proteção policial permanente do Agrupamento de Segurança Eclesiástica da Polícia colombiana.

II - Políticas de Segurança Pública em Bogotá e Medellín

Apontadas como as cidades mais violentas do mundo, Bogotá e Medellín, na Colômbia, transformaram-se em avançados laboratórios para a prevenção da criminalidade e, em especial, dos homicídios. Apesar de ainda manterem altos níveis de pobreza – cerca de 40% da população — essas duas cidades conseguiram reduzir, respectivamente, suas taxas de homicídio em 79%(Bogotá) e 90%(Medellín), ao longo dos últimos dez anos.

Qual foi a estratégia desenvolvida para a redução da violência em Bogotá e Medellín? As principais medidas adotadas foram as seguintes:

1) Com a finalidade de unificar o combate à criminalidade, as reformas constitucionais feitas em 1993 atribuíram aos alcaides (prefeitos) das áreas metropolitanas a missão de coordenar as políticas públicas que visam à segurança cidadã. O prefeito, nessas regiões, passou a desempenhar as funções de chefe de polícia.

2) A Polícia Nacional sofreu uma forte modernização, bem como uma depuração dos maus elementos. Em Bogotá e Medellín foram extintas as bandas podres que davam cobertura aos meliantes. Para se ter uma idéia da profundidade da limpeza efetivada no seio dos organismos policiais, pode-se lembrar que somente na capital colombiana, no decorrer de um ano, foram excluídos dois mil agentes. Hoje, a polícia colombiana constitui uma força de 50 mil homens, muita bem treinada e com armamento moderno. A reforma foi profunda e moralizadora. A população, em contrapartida, passou a confiar mais na corporação policial.

3) O Exército constituiu uma unidade especializada de combate urbano contra focos de narcotraficantes, paramilitares e guerrilheiros. Essa unidade oscila entre 1.000 e 4.000 homens. Entra em ação a pedido do Prefeito metropolitano. Os comandantes militares, bem como os efetivos da polícia, reportam-se ao Prefeito e este ao Governador do Departamento. É importante destacar que os projetos de pacificação empreendidos nas cidades de Bogotá e Medellín inseriram-se no contexto mais amplo da estratégia da “Seguridad Democrática” que o presidente Álvaro Uribe Vélez colocou em funcionamento ao longo dos seus dois mandatos, entre 2002 e 2010. As condições de sobrevivência das instituições do estado democrático de direito eram muito negativas quando Uribe assumiu o poder. A Colômbia estava praticamente dividida em três grandes áreas: ao norte, dominavam os para-militares. Ao centro, o governo mal conseguia governar a região de Bogotá. Ao sul, dominavam as FARC. Tratava-se de uma situação de balkanização que ameaçava seriamente a sobrevivência da Colômbia como país democrático. Diante dessa situação extremada, os três ramos do poder público fecharam fileiras ao redor do Executivo. O Legislativo colaborou votando uma legislação que visava dar ao Estado instrumentos para combater o terrorismo das FARC e dos narcotraficantes. O Judiciário colaborou também, mediante a rápida concretização das novas modalidades de administração de justiça (os legisladores colombianos inspiraram-se, em boa medida, nas reformas que foram efetivadas na Itália para combater a máfia e o poder dos grupos terroristas, na década de 80 do século passado). Sem estas medidas que comprometeram ao alto governo, a política pacificadora dos municípios teria sido insuficiente para restabelecer a tranqüilidade nas áreas metropolitanas. A Igreja Católica, de outro lado, deu a sua contribuição, apoiando de forma clara a política pacificadora posta em execução pelo governo. Isso ficou patenteado nos pronunciamentos da Conferência Episcopal colombiana.

4) O Prefeito e os seus assessores passaram a identificar as áreas mais violentas das cidades e a definir as ações que deveriam ser feitas para erradicar os focos de narcotraficantes, paramilitares e guerrilheiros ali instalados. A ação da Força Pública foi rápida e, uma vez desarticulados os focos violentos, a Polícia passou a ocupar, de forma permanente, a área que foi objeto da intervenção. Foi garantido, em toda a área ocupada, o policiamento ostensivo.

5) Num prazo de 120 dias, após a erradicação dos focos armados, a Prefeitura entregou à comunidade uma série de obras sociais, que visavam a elevar a autoconfiança dos cidadãos, lhes mostrando, eficazmente, que o Estado veio para ficar e que não os abandonaria.

6) Essa ação de presença do Estado abarcou a instalação dos seguintes itens: posto de saúde, escola municipal, delegacia de polícia, banco popular (denominado de Megabanco, cuja finalidade consistia em fazer empréstimos com juros baixos para pequenos comerciantes e prestadores de serviços), parque-biblioteca com área de lazer (vale a pena lembrar que as construções e as áreas públicas foram desenvolvidas com recursos de última geração em arquitetura e urbanismo) e sistema local de transporte urbano que conectava o bairro com a rede pública de transporte de massa da cidade. O eixo principal de transporte de massa em Medellín é constituído pelo metrô e em Bogotá pelo sistema de ônibus em faixa rápida denominado de Transmilênio (que se inspirou na modalidade de ônibus articulado de Curitiba). Como Medellín é uma cidade de relevo irregular, com muitos morros, o sistema de integração dos bairros com o metrô foi o bondinho, com seis linhas que atendem as mais remotas comunidades. Em virtude do fato de Bogotá ser uma cidade plana, o sistema integrado passou a ser a ciclovia (a cidade conta, atualmente, com 480 quilômetros de vias para essa modalidade de transporte, integradas ao Transmilênio). Salientemos, outrossim, que o sistema de transporte serve às comunidades que buscam os parques-biblioteca, de forma tal que os habitantes dos bairros carentes contam com acesso rápido e barato a essas áreas de cultura e laser, pois é possível a um passageiro percorrer vários desses lugares com um só bilhete.

7) Com a finalidade de restabelecer a confiança da população nas autoridades, tanto em Bogotá quanto em Medellín foram ocupados pelo poder municipal os lugares mais problemáticos da cidade. Em Bogotá as ações ocorreram, inicialmente, em três áreas onde o poder público não estava presente e que tinham sido tomadas de assalto pelos marginais: El Cartucho (reduto das FARC, no centro velho da cidade), El Tunal e El Tintal (na periferia, sendo que estas localidades tinham virado núcleos maioristas de narcotráfico e outras formas de criminalidade). Em Medellín foram ocupados, inicialmente, o conjunto de favelas Santo Domingo (na parte leste-norte da cidade, que tinha se convertido em praça forte de guerrilheiros e milicianos), a perigosa Comuna 13 (dominada pelas FARC) e a Comuna 6, (controlada por milicianos e traficantes). Depois de ocupadas as áreas mais problemáticas de ambas as cidades, outras áreas foram objeto da intervenção militar e social das respectivas Prefeituras, com a criação, em Bogotá e Medellín, de mais parques-bibliotecas, que hoje somam media-dúzia em cada uma dessas cidades.

8) Todas as obras foram financiadas pelas respectivas Prefeituras, mediante parcerias público-privadas (90% do investimento), ou ajuda internacional (10%). Os empreendimentos sociais chamaram a atenção de governos estrangeiros. Os espanhóis, por exemplo, financiaram integralmente o Parque-Biblioteca Espanha, em Medellín. Nessa mesma cidade, os franceses ajudaram transferindo a tecnologia para os bondinhos que atendem as comunidades carentes.

9) Resultados: entre 1993 e 2007 a taxa de homicídios caiu 79% em Bogotá, passando de 80 por 100 mil habitantes para 17. A taxa, em Medellín, caiu 90%, passando de 311 por 100 mil habitantes, para 26. Além de transporte público e ciclovias, as duas cidades investiram no ensino, tornando-se epicentro, na América Latina, da idéia de Cidades Educadoras. Papel importante coube, nesse esforço, à rede de bibliotecas públicas de Bogotá e Medellín (existem 30 delas na primeira cidade e 40 na segunda), e a sua principal finalidade consiste em recuperar o espaço público deteriorado e facilitar a convivência. O impacto visual dessas construções é semelhante ao dos CEUs, as modernas e amplas escolas públicas na periferia de São Paulo, sendo que algumas delas são verdadeiras jóias arquitetônicas, como a Biblioteca Virgílio Barco em Bogotá, ou a Biblioteca Espanha, em Medellín.

10) Essas políticas públicas de ocupação e resgate de áreas marginais foi precedida, em Bogotá e Medellín, pela participação cidadã na luta contra a violência, no movimento cívico “Como Vamos”. Este Movimento surge, nas principais cidades colombianas, ao longo da década de 1990, inspirado na resistência cívica dos indígenas contra guerrilheiros e paramilitares. Os habitantes de pequenas cidades do interior não se deixaram intimidar pela extorsão do denominado “clientelismo armado” das FARC. Essa modalidade criminosa foi amplamente utilizada pelos guerrilheiros para submeter ao seu controle aproximadamente 600 municípios colombianos, ao longo dos anos 80 e 90 do século passado. Os meliantes atacavam a cidade com um forte bombardeio durante a noite inteira. Eram utilizados canhões fabricados pelo IRA, que lançavam botijões de gás carregados de dinamite e metralha. Os habitantes das localidades assaltadas, passada a noite de bombardeio, sentavam-se, desarmados, na praça pública e não falavam uma palavra com os seus agressores. Diante dessa manifestação passiva, que reunia entre 1000 e 5 mil pessoas, os guerrilheiros ficavam sem saber o que fazer. Ficava difícil, para eles, assassinar a sangue frio a todas essas pessoas (embora, em alguns casos, como em Bojayá, no Departamento de Chocó, nos anos 90, os guerrilheiros tivessem incinerado 300 pessoas indefesas – mulheres, velhos e crianças - que se refugiaram na Igreja da localidade). A perplexidade que os indígenas produziram nos seus agressores com métodos de protesto à la Gandhi, acordaram o sentimento cívico em outros municípios de maior tamanho, até que essa atitude de luta pacífica se tornou presente nas grandes cidades. Lembro-me de que, após um atentado a bomba perpetrado pelos narcos na cidade de Medellín, num bairro de classe média alta (nos anos 90 do século passado), no dia seguinte os jovens voltaram ao mesmo lugar, limparam os destroços e ficaram ali, para passar aos violentos a mensagem de que os cidadãos dessa cidade não se rendiam aos métodos terroristas. Essa foi a remota origem do Movimento “Como Vamos”.

III - A influência da experiência colombiana no Brasil e na América Latina.

Em meados da década de 90 consolidaram-se os movimentos “Bogotá como vamos” e “Medellín como vamos”. O movimento, nas duas cidades, foi organizado a partir das Câmaras de Comércio. Somaram-se a essa iniciativa as Universidades, algumas Fundações mantidas pela Indústria e a Imprensa. A finalidade do Movimento consistia em fazer um balanço mensal do estado da gestão municipal, levando em consideração a qualidade de vida dos habitantes da cidade, bem como a percepção que eles tinham acerca da gestão urbana. Passaram a ser avaliados, mensalmente, 12 indicadores, a saber: educação, saúde, saneamento básico, habitação, meio ambiente, áreas públicas, transporte público, responsabilidade cidadã, segurança cidadã, gestão pública, finanças públicas e desenvolvimento econômico. Os resultados das avaliações mensais são divulgados, no final de cada mês, por um jornal de ampla circulação na cidade correspondente (El Tiempo, de Bogotá e El Colombiano, de Medellín).

Convém destacar que as avaliações efetivadas pelo Movimento tornaram-se pauta para os governantes municipais e para as plataformas dos novos candidatos, dando ensejo à continuidade de projetos, entre uma administração municipal e outra. Passaram a ser eleitos novos atores políticos, desvinculados dos Partidos tradicionais (Liberal e Conservador), provenientes do meio empresarial, operário ou universitário. (Na última campanha presidencial, os ex-prefeitos Antanas Mockus, Sérgio Fajardo, Enrique Peñalosa e Lucho Garzón integraram as duas chapas mais votadas).

De outro lado, aumentou significativamente a auto-estima dos habitantes de ambas as cidades, bem como a sua participação cidadã. O Movimento Como Vamos passou a ser adotado por outras cidades colombianas, dando ensejo ao Projeto “Rede de Cidades Como Vamos”. No início de 2007, cinco cidades integravam esse Movimento: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla e Cartagena de Índias. No que tange à influência do “Movimento Como Vamos” no Brasil, foi criada, em 2008, a Rede Social Brasileira por Cidades Justas e Sustentáveis. Fazem parte dela: Belém (PA), Belo Horizonte (MG), Brasília (DF), Curitiba (PR), Florianópolis (SC), Goiânia (GO), Holambra (SP), Ilha Bela (SP), Ilhéus (BA), Januária (MG), Maringá (PR), Niterói (RJ), Peruíbe (SP), Porto Alegre (RS), Recife (PE), Salvador (BA), Ribeirão Bonito (SP), Rio de Janeiro (RJ), Santos (SP), São Luis (MA), São Paulo (SP), Teresópolis (RJ) e Vitória (ES).

No âmbito dos países hispano-americanos, a rede “Como Vamos” também recebe o nome de Rede Cidadã por Cidades Justas e Sustentáveis. Integram a rede na América Latina: Barranquilla, Bogotá, Cali, Cartagena e Medellín (Colômbia), Buenos Aires (Argentina), Lima (Peru), Quito (Equador) e Santiago (Chile). Participam dessa rede, também, as cidades brasileiras mencionadas anteriormente.

Conclusão.

Da experiência colombiana, com certeza, podemos tirar algumas lições práticas, em face dos projetos de pacificação denominados de UPPs, no Rio de Janeiro, e que estão servindo como vitrine para projetos semelhantes em outras cidades brasileiras. Eis as principais conclusões:

1 – Urgência de sanear os organismos policiais, a fim de recuperar a credibilidade deles entre os cidadãos. No Rio de Janeiro, o grande problema ainda existente reside, justamente, na presença da denominada “banda podre” da polícia, que esvazia ações tendentes a erradicar o narcotráfico, beneficiando os bandidos com informações prévias e, o que é pior, achacando-os para favorecer a agentes corruptos, fazendo com que a população passe a desconfiar sistematicamente dos homens da lei. Falhas dessa natureza terminaram por empanar uma ação excelentemente bem planejada, como foi a que interveio no Morro do Alemão.

2 – Necessidade urgente de revisar a legislação existente, a fim de que se assinalem os caminhos pelos quais as Forças Armadas podem participar de ações contra o terrorismo imposto pelo narcotráfico. As condições de luta contra o inimigo mudaram radicalmente no final do século passado e no início deste milênio, com a presença, na atual conjuntura, de novos atores internos, ligados a redes terroristas. Tal é o caso dos narco-terroristas que, pela sua capacidade de fogo e pela sua mobilidade nas nossas fronteiras e no interior do país, deixaram de ser apenas um inimigo da polícia e se transformaram em núcleos a serem combatidos com força maior. Ouço de muitas pessoas a seguinte queixa: se as nossas Forças Armadas participam, com eficácia, de ações de combate aos marginais em países como o Haiti, por que não podem fazer o mesmo no nosso país, quando isso se torne necessário? O episódio de ocupação do Morro do Alemão mostrou que a presença das Forças Armadas, em certas circunstâncias, é necessária. Falta, porém, definir um quadro legal que dê sustentação a essas ações.

3 – Falta definir, no Brasil, uma política de alcance nacional, não apenas municipal e regional, no terreno da segurança pública. Ações tópicas, como as desenvolvidas no Rio de Janeiro (e em outras áreas metropolitanas), conduziram, de fato, a uma interiorização da criminalidade, como vem acontecendo ao longo dos últimos dez anos. A zona da mata mineira, o interior nordestino, o interior paulista, o interior paranaense, bem como os municípios interioranos de Santa Catarina e Rio Grande do Sul têm sido vítimas dessa mobilidade dos narco-terroristas que, combatidos nas áreas metropolitanas, passaram a migrar para áreas menos policiadas. O aumento acelerado do índice de criminalidade causado pela migração dos traficantes de crak e cocaína, nas pequenas e médias cidades do interior brasileiro, mostra que algo há de falho na atual situação das políticas de segurança pública. Em contraposição, um ponto importante no sucesso das políticas adotadas em Bogotá e Medellín, na área de segurança pública decorreu, justamente, de terem sido formuladas no marco, mais amplo, de alcance nacional, fixado pelos dois governos do presidente Álvaro Uribe Vélez, ao ensejo da política de “segurança democrática”, que efetivou o combate frontal contra as FARC e os para-militares. Sem esse enquadramento maior, as políticas de segurança pública desenvolvidas nas cidades de Bogotá e Medellín teria sido insuficiente para fazer cair, eficientemente, os índices de criminalidade.

4 – Na estratégia desenvolvida para aplicar políticas públicas de pacificação em áreas urbanas, é importante levar em consideração que a ação policial tem de estar acompanhada, ao mesmo tempo, das intervenções sociais que visem a devolver aos cidadãos a auto-estima. O exemplo de Bogotá e Medellín, nesse aspecto, é fundamental. A ação policial, sozinha, não é suficiente para devolver às pessoas o sentimento de cidadania. Deve haver um conjunto de ações eficientemente coordenadas, como aconteceu nas cidades colombianas.  Como frisava o prefeito de Medellín Sérgio Fajardo: “As pessoas precisam entender, com estas políticas, que o Estado veio para ficar e para lhes servir”.

5 – É necessária a colaboração efetiva da sociedade civil na concretização das políticas de segurança pública e de pacificação. Essa participação é fundamental, notadamente no terreno do estudo das políticas de segurança, por parte de Universidades e centros de pesquisa. Ainda é modesta a colaboração dos nossos centros de estudos superiores nesse terreno. Em face de uma questão polêmica como a legalização de determinadas drogas, fazem falta estudos que esclareçam a população, acerca da forma em que essas políticas têm sido implementadas em outros contextos (Europa, Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia), para evitar que soluções inadequadas tornem o problema de consumo de tóxicos ainda mais complexo.

6 – É necessário, outrossim, que todos os poderes públicos, no plano estadual, federal e municipal, bem como as três ramas do poder, executivo, legislativo e judiciário, assumam uma posição semelhante, em face do combate ao narco-terrorismo, de acordo com a defesa do estado de direito e dos direitos humanos. É grave, para a sociedade, a posição díspar dos poderes públicos em face de tão importante questão. A anistia concedida a notório terrorista já condenado pela justiça de Estados estrangeiros, nos quais impera o estado de direito, constitui um vexame para a opinião pública civilizada e endereça uma mensagem aos terroristas, no sentido de que as nossas instituições toleram esse tipo de crime. Na Colômbia, em face da agressividade do terrorismo, houve uma sintonia dos poderes públicos. Somente assim a sociedade colombiana conseguiu se sobrepor aos violentos, na guerra contra os narcotraficantes.

7 – Por último, levando em consideração que já há várias cidades brasileiras que integram a experiência iniciada na Colômbia com o Movimento “Como Vamos” (Rede Social Brasileira por Cidades Justas e Sustentáveis) seria interessante que houvesse eventos que avaliassem essa experiência e divulgassem os resultados avaliados, a fim de que pudessem servir para outras cidades preocupadas com as questões da segurança pública. Alguma entidade privada (como a CNC, por exemplo), poderia, com a colaboração do Ministério das Cidades, se tornar a força aglutinadora das experiências urbanas em relação ao movimento “Como Vamos”.

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Endereços na web do Movimento “Como Vamos”, em algumas cidades brasileiras e colombianas:











[1] Cf. “As múltiplas caras da violência armada”, pesquisa divulgada em abril de 2006 pelo Centro de Recursos para Análise de Conflitos (CERAC) e Small Arms Survey (projeto de pesquisa independente da Universidade de Genebra, na Suíça).

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